内部人事管理行为不应作为行政诉讼对象

【案情】

方某系一名在校教师，在2018年的教师晋级中，符合《河南省中小学教师职称评价标准》文件中的条件，可以正常根据教学业绩条件进行晋级资料验收。但其所在的学校某中心校却认为方某不符合本市计划生育..关于规范计划生育审核工作的通知要求，不完全具备教师职称晋级标准。方某则认为某中心校无故增加条款限制教师职称晋级，完全违反了河南省下发的职称文件豫人社办（2018）95号精神，故诉至法院请求依照《河南省中小学教师职称评价标准》豫人社办（2018）95号文件精神进行教师职称晋级公平公正公开评定，并赔偿精神损失及经济损失3万元。法院一审判决认为，方某应当向某中心校的主管行政机关或者监察机关、人事机关提出复核或申诉，而不能向人民法院提起行政诉讼，遂依法驳回方某的起诉。

【分歧】

对本案方某的诉讼请求如何定性，存在两种不同意见。

第一种意见认为，这类行为不能作为行政诉讼的对象，属于不可诉的行为。第二种意见认为，根据当事人的诉请，被告没有按照《河南省中小学教师职称评价标准》文件进行执行，且增加条款限制教师职称晋级条件，视为具体行政行为，属于可诉行为。

【评析】

笔者同意第一种意见，理由如下：

本案中，涉及到了内部人事管理行为能否作为行政诉讼对象的问题。

一、内部人事管理行为简述

行政机关内部人事管理行为主要包括行政机关对其工作人员的奖励、任免等决定，是指行政机关作出的涉及行政机关公务人员的权利和义务的决定，属于内部行政行为。

我国行政诉讼法第十三条第（三）项规定的“行政机关对行政机关工作人员的奖惩、任免等决定”不具有可诉性，是一种不完全列举。相关司法解释界定为“行政机关作出涉及行政机关工作人员公务员权利义务的决定”。从立法精神看，排除的应是所有行政机关的财务、人事、机构设置、职责划分等内部管理行为。内部行政行为是行政机关针对与其存在行政隶属关系或行政监察关系的行政机关工作人员作出的行为，所涉及的是行政机关公务员所特有的权利义务。如果所约束的是一个普通公民的权利义务，则属于外部行政行为。

二、内部行政行为具体分类

内部行政行为可分为两大类：一为上下级行政机关之间的工作关系；二为行政机关的内部人事管理关系。

1.行政机关的内部人事管理关系。我国行政诉讼法第十三条第(三)项规定，当公民、法人或者其他组织就“行政机关对行政机关工作人员的奖惩、任免等决定”向法院提起行政诉讼时，法院不予受理。而相关司法解释则进一步将这种“奖惩、任免等决定”明确为“行政机关作出的涉及行政机关工作人员公务员权利义务的决定”。这些指的其实就是行政机关的内部人事管理关系。

行政诉讼法第十三条第（三）项主要包括以下决定：奖励、记功、表彰、警告、记过、记大过、降级、撤职、停职检查、开除等决定；此外还应包括工资、..、待遇及职称评定、住房分配等。对行政机关以上的决定不服，向人民法院起诉的法院不予受理，只能向该行政机关或者其上一级行政机关或者监察机关、人事机关提出申请，寻求行政救济，而不能向人民法院提起行政诉讼。

在我国，行政诉讼法明确规定法院不受理就“行政机关对行政机关工作人员的奖惩、任免等决定”提起的诉讼；也即“行政机关作出的涉及公务员权利义务的决定”，不属于行政诉讼的受案范围。笔者认为其主要是考虑到：行政机关对其公务员权利义务的决定，数量多，涉及面广，而且有关法律法规已规定了相应的救济手段和途径，所以不必通过行政诉讼方式解决因此发生的纠纷；且此类争议涉及行政政策问题、行政内部纪律和制度问题，法院不熟悉行政机关内部事务，并缺乏具体的争议处理手段。内部人事管理行为对行政机关外部的公民、法人或者其他组织不存在权利义务关系，属于机关自身建设问题，并不对外产生法律上的效果。

2.上下级行政机关之间的工作关系。上级行政机关对下级行政机关工作的指示、命令、决定、批复等行政行为，是否可诉，行政诉讼法及相关司法解释未作出明确规定。行政诉讼法第十三条第(三)项规定在原则上把行政机关的内部人事管理关系排除出了行政诉讼受案范围。而对于上下级行政机关之间的工作关系，则无明确规定；相关司法解释只是排除了“对公民、法人或者其他组织权利义务不产生实际影响的行为”。而上下级行政机关之间的工作关系不一定不影响公民、法人或者其他组织的权利义务，所以不能认为其当然属于行政诉讼受案的排除范围。

三、教师对学校内部人事管理行为的应对方法

我国教师法第三十九条第一款规定：教师对学校或者其他教育机构侵犯其合法权益的，或者对学校或者其他教育机构作出的处理不服的，可以向教育行政部门提出申诉，教育行政部门应当在接到申诉的三十日内，作出处理。教师与学校或其他教育机构作为申诉人与被申诉人，对教育行政部门作出的处理决定不服，属于行政诉讼受案范围的，方有权向人民法院起诉。但何谓属于行政诉讼受案范围应当具体问题具体分析。当行政机关对教师的申诉仅仅是单纯的答复、告知行为时，即仅仅是答复、告知申诉人学校或其他教育机构的处理决定正确时，该申诉人不服，不应作为行政案件受理；当行政机关以自己的名义对教师的申诉作出了直接涉及其权益明确的具体的决定，即实际影响教师的权利义务则应视为其直接对申诉人作出了具体行政行为，应当作为行政案件受理。这既符合行政诉讼法受案范围的规定，又与教师法的有关规定相一致，有充分的法律依据。

本案中，方某所诉要求被告在进行教师职称晋级中应公平公正公开评价的诉请，应属于内部人事管理行为，这类行为不能作为行政诉讼的对象，属于不可诉的行为。方某认为被告对其教师职称晋级处理决定不服的，应当向某中心校的主管行政机关或者监察机关、人事机关提出复核或申诉，而不能向人民法院提起行政诉讼。因而，法院应当裁定驳回原告的起诉。

（作者单位：河南省柘城县人民法院、河南省商丘市中级人民法院）